汪士和 江苏省建筑市场管理协会会长

根据建筑行业仍然存在的“大而不强”、监管体制机制不健全、工程建设组织方式落后、建设水平有待提高、质量安全事故时有发生、市场违规行为较多、企业核心竞争力不强和工人技能素质偏低等突出问题，国务院办公厅出台了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）（以下简称“国办19号文”）。这是经国务院同意，为了进一步深化建筑业“放管服”改革、加快产业升级、促进建筑业持续健康发展而出台的重要文件。

近日，为贯彻落实国办19号文，住房和城乡建设部、发改委等19个部门又明确工作职责，开展统筹推进建筑业改革发展工作。这说明各有关部门都把建筑业的改革放在重要议事日程之上了，解决建筑行业存在的问题的步伐将明显加快。作为多年来研究建筑市场管理及行业发展的专业协会，我们也想“进一言”，提出贯彻落实国办19号文的几点思考，供制定政策的有关部门参考。

思考一：重诚信建设 轻“一刀切”管理

通过住房和城乡建设部在全国范围内工程质量治理两年行动的开展，应该说，建筑市场不规范行为有所收敛，但是治理工作中的“一刀切”执法管理，应该加以改变。

国家规定只准收4类保证金，目的是节制以往过重过滥的各类保证金，但是在这类文件执行中还有值得商榷和改进的地方。例如质量保证金的预留问题，住房和城乡建设部、财政部于6月20日联合下发的建质[2017]138号文第七条规定：发包人应按照合同约定方式预留保证金，保证金总预留比例不得高于工程价款结算总额的3%。合同约定由承包人以银行保函替代预留保证金的，保函金额不得高于工程价款结算总额的3%；第十一条对发包人返还保证金时间及违约责任做了明确规定。新的工程质量保证金管理办法的出台，不仅实事求是地大幅度降低了预留保证金的比例（由过去执行了13年之久的5%，降为3%，降幅达40%），而且对保证金的返还做了明确规定。这是建筑业改革对施工企业的利好，受到了广大企业的热烈欢迎。

那么，对规定收取的农民工工资保证金，是不是也应该做点改革呢？现在的做法属于简单的“一刀切”，不管企业以前在农民工工资方面的支付情况，一律按资质等级的高低缴纳一定数额的农民工工资保证金。这样做的结果：一是好坏不分，从来不欠农民工工资的企业也要交；二是每个项目所在地都要交，每地交50～100万元也是个不小的负担。现在各地都在加强诚信建设，能不能把农民工工资保证金的缴纳与企业的诚信紧密挂钩呢？建议建设行业有关部门（如“清欠办公室”）吸取“交强险”的改革思路，对近3年从未发生过拖欠农民工工资行为的企业，免缴或减半征收。一来鼓励企业诚信守法经营，二来切实减轻大多数企业的负担。因为有拖欠农民工工资行为的企业毕竟是极少数。江苏省在农民工工资保证金的缴存问题上就实行了差别化管理。2017年5月1日已经执行的《江苏省工程建设领域农民工工资支付管理办法》（苏建建管[2016]707号文），就是由江苏省住房和城乡建设厅联合了人社厅、交通厅、水利厅和中国人民银行南京分行共同下发的。这一举措，为健全预防和解决拖欠农民工工资的长效机制、切实保障农民工劳动报酬，同时维护社会诚信和公平正义，做了实实在在的工作，受到了江苏省施工企业的普遍欢迎。

关于履约保证金，在国际上是与支付保证金对等使用的，现在相当多的建设单位只要求缴纳履约保证金，却只字不提甲方应承担的支付担保的责任。这明显不公平，希望能在今后的补充文件中看到甲乙双方都履行责任的“双担保”。

思考二：重优质优价 轻低价中标

长期以来，由于《建筑法》迟迟得不到修订，相应的以《建筑法》为上位法而制定的《招标投标法》也脱离了建筑市场的实际。尽管对于“经评审的最低投标价法”的适用是有明确规定的，但是在实践当中，这一评标方法经常被滥用和错误使用，导致建筑企业对此怨声载道。

6月24日，在十二届全国人大常委会第二十八次会议举行的联组会议上，全国人大财经委员会委员王力就产品购销领域存在的“低价中标”乱象提问，询问将采取哪些措施有效遏制这类现象，国家发改委何立峰主任回应了三方面原因和解决问题要做的三方面工作。三方面原因：其一，招标人没有严格执行评标方法的有关规定；其二，投标人通过低价中标的收益远远大于他所要承担的风险；其三，监督管理不到位。解决问题的方法：一是依法严格限定“经评审的最低价投标价法”的适用范围；二是建议修改《招标投标法》，实施全过程监管；三是加强监督执法，落实责任追究。

6月26日，《人民日报》刊登记者调查后的署名文章《最低价中标，该改改了》，提出了最低价中标“危害较大”的三种表现：一是助长以次充好，导致产品和工程建设质量下降、优汰劣胜；二是极易引发偷工减料，甚至埋下安全隐患；三是影响企业创新研发的积极性。找出了最低价中标“为何风行”的三条原因：一是担心“说不清”，规避“履职风险”，导致一些地方倾向于“最低价中标”，招标方普遍认为“价格低不犯错误”；二是市场质量监管缺位、不到位，也是“最低价中标”大行其道的助力；三是招标方过于强调成本而忽略质量，也导致招标的天平倾向于价格。总结调查结果，文章提出的建议是：在产品（包括工程项目）招标中，修改“经评审的最低投标价法”，防范恶意低价投标；建立健全法律法规，修改“经评审的最低投标价法”模式，采用“经评审的平均投标价法”。

老实说，建筑行业对于“最低价中标”可谓深恶痛绝，那么它为什么能在这么多年里大行其道呢？

首先有法律依据“支撑”。我国《招标投标法》规定：“中标人的投标应当符合下列条件之一：（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（二）能够满足招标文件中的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”

其次是有专家的“支持”，理由很充分很简单：国际上通行做法。根据相关法律：“经评审的投标价最低，但是投标价格低于成本的除外”。“价格最低”好认定，一开标价格谁最低就是谁，问题在于专家评委如何做到在短短的一两个小时内通读完几十家投标企业的标书？又如何判断中标的最低价是否低于成本价？所以，“但是投标价格低于成本的除外”这条规定本身就成了摆设。事实上，这么多年来，有没有一例因为“低于成本”价而被宣布为废标的案例？没有，一例都没有！

那么，最低价中标作为国际通行做法，为什么在中国有那么多反对的声音？笔者做过这方面的调查，归根结底是国内外的市场环境差异大造成的，大致上存在五个不一样：

第一个不一样：国外普遍实行的是设计、施工一体化，国内则是设计与施工“两张皮”，管理体制上的差别，造成施工企业即使有合理化的建议也没用。如果国内施工企业也能做到有“一体化”话语权的话，那么，采用新材料、新结构、新技术省下来的费用，就是施工企业利润。

第二个不一样：国外认为承包商的合法利润必须保证，如果低于成本价中标，工程的质量如何才能保证呢？而国内的理念是既要便宜又要好，至于企业的合法利润，没人关心，致使项目被偷工减料又监管不力，造成了恶性循环，最终牺牲的是工程质量。

第三个不一样：社保体系存在差异。国外对于员工和管理人员的工资、福利、奖金和保险等都是要计入成本的，而国内的预算定额还是当初计划经济的模式，民工的“五险一金”少有能从预算中体现的（有的省列出“社会保障费”，但要做到应保尽保，缺口还很大）。那么，这“政策性的亏损”是不是也挤占了企业的利润？

第四个不一样：国外讲究法制，一旦工程合同签订，一切按合同办。国内由于建筑市场不规范，很多建设方强迫在上报招标办备案的“阳合同”之外，还必须签订“阴合同”，许多霸王条款都签在这里，国外不可能这样操作。

第五个不一样：国外甲乙双方在履约担保和支付担保方面的权利是对等的，而国内只提甲方对乙方要求的履约担保，很少听说甲方向乙方提供支付担保的。

国内外建筑市场存在着以上“五个不一样”的环境，却把“最低价中标”的概念硬生生套在建筑企业头上，也就难怪反对声一片了。因此，强烈呼吁尽快取消商务标“唯低价是取”和“最低价中标”模式，大力推行优质优价的招投标模式，用价格鼓励企业多创更多的优质精品工程。

思考三：重按照建筑业实际情况办事 轻不切实际的条条框框

国办19号文第八条规定：建立统一开放市场。打破区域市场准入壁垒，取消各地区各行业在法律、行政法规和国务院规定外对建筑企业设置的不合理准入条件；严禁擅自设立或变相设立审批、备案事项，为建筑企业提供公平市场环境。这条规定从源头强有力支持了住房和城乡建设部用工程质量治理两年行动规范建筑市场的工作。多年来，地方保护主义作怪，把地区建成一个个“土围子”，想出各种办法设置进入门槛，比较典型的是要求设立分支机构（分公司或独立法人的子公司），对当地来说好处是明显的，但对于进入当地的企业麻烦就大了，对于建立统一建筑市场，是有害无益的。

应该说国办19号文第八条就是为了打破壁垒、撤掉“土围子”。事实上，通过艰苦的工作，全国绝大多数省市都已下文，取消了抬高门槛和设置壁垒的做法。全国建筑市场监管公共服务平台的建立，使得全国统一开放的大市场更加完善。然而，国家税务总局4月20日下发的《关于进一步明确营改增有关征管问题的公告》第二条规定：“建筑企业与发包方签订建筑合同后，以内部授权或者三方协议等方式，授权集团内其他纳税人（以下称“第三方”）为发包方提供建筑服务，并由第三方直接与发包方结算工程款的，由第三方缴纳增值税并向发包方开具增值税发票，与发包方签订建筑合同的建筑企业不缴纳增值税。发包方可凭实际提供建筑服务的纳税人开具的增值税专用发票抵扣进项税额。”从税务管理工作出发，文件不“重”不“漏”，但明显与国办19号文相违背，也严重脱离了建筑业管理实际情况。希望19个部门明确职责分工，在贯彻落实国办19号文件时对此情况给予高度重视。

此外，对于“按月足额发放工人工资”的要求，建议根据建筑业实际情况，借鉴江苏大多数企业的模式，每月每人发800～1000元生活费，剩余报酬年终一次性结算，打到工人指定的银行卡上。

因为，一方面，各个地方人群生活习惯与消费习惯有差异，在外打工的农民工，“按月足额发放工人工资”后很难保证将其用到合理的地方。另一方面，按照税法，个人所得税的起征点是3500元，但建筑工人普遍每天正常工作10～12个小时，超出3500元的部分可以说是延长劳动时间所得的报酬，按起征点征税似乎不合理。目前，有地区税务部门向企业征这部分税，约为营业收入的0.5～1%不等。但是，企业“代缴”后，如何“代扣”是一个问题，这就变相成为了企业新的负担，而且即便按理论计算，0.5～1%过高，0.2～0.3%较为合理。

从企业角度来说，这样做不仅可减轻平常的资金压力，而且可以减少工人的无序流动；从工人角度来看，一是可保证资金安全，二是年底一笔钱从家乡所在有关银行取出，旅途上资金安全，关键是可以保证有一笔钱带回家。至于农民工工资拖欠，经过连续多年的整顿，特别是在大力治理工程款拖欠的大背景下，已经极少发生。企业现在都知道到年底工人工资是否足额发放是条红线，碰不得，所以没有必要一定强调按月足额发放。但同时需要有关部门理解和支持的是，既然现行农民工工资是超劳动时间得到的报酬，是否可以考虑变通，不征收他们的个人所得税，也就没必要让企业代缴。这样做，可同时减轻工人和企业的负担。在建筑业改革关键时刻，如能有此类政策，那绝对是建筑业的福音。

思考四：重工程总承包 轻随意肢解工程

建筑市场完全放开之后，转包、挂靠盛行，甲方肢解工程成为常态，且屡禁不止。在施工总承包这一建设模式下，施工企业始终没有话语权，“总包负总责”这一规定，意味着出现问题，总承包企业就要替人受过，实属冤枉。

譬如，对于项目上效益较好的部分工程，有些甲方会进行直接发包，哪怕总承包企业完全有施工能力也有自己的专业队伍也不行，有时工地上进来一些莫名其妙的专业队伍，总包竟一无所知，给管理带来了极大的难度。问题的核心还在于：甲方随意肢解工程后，又把涉及的相关工程内容要求写进合同里，出了事甲方不承担任何责任，由总承包企业被迫承担无限的风险。

要彻底改变建筑市场的无序状况，必须要加快推行工程总承包模式，既要落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的责任，又要赋予工程总承包单位直接发包总承包合同中涵盖的其他专业业务的权力。简单地说，就是总承包企业自己能完成的专业统统自己做，自己不能完成的由总承包单位自行选定专业承包公司完成。这样的“总包负总责”，才能让施工企业心服口服。

思考五：重个人执业资格 轻建筑企业资质

过去推行的管理模式，重监管、轻服务。重监管的抓手就是通过建筑企业资质来管市场、管企业。笔者主张，对于行政执法，重点应放在对个人执业资格的处罚上，这样做的好处是：处罚面不大但影响面大，对其他项目经理（建造师）能起到警示作用；反之，动辄处罚整个企业，弊端在于：拥有几千上万人的企业，一人犯错众人受罚，对企业发展的负面影响过大。

重个人执业资格，可以鼓励从业人员的敬业精神、提高个人的责任心。如果出了质量安全事故，不仅要对第一责任人追责，而且要暂停甚至终身吊销其执业资格，同时给只会“考证”、“挂证”的“建造师”敲响警钟。

重个人执业资格还有利于弘扬“工匠精神”，建议把过去建筑行业师傅带徒弟的传统恢复并发扬光大，加速青年人才的成长和成才。南通建工集团对已经推行的导师带徒做法进行评选，选出10对师徒，给予“优秀师徒”称号的做法，值得借鉴。

总之，国办19号文是自1984年国家对建筑业改革发布文件33年后出台的一个极其重要的文件，能否认真贯彻落实，对建筑业今后相当长时间的发展有着深远的影响。建筑行业同仁要以落实19号文为契机，积极献计献策，为建筑业的发展创造崭新的外部环境，促进建筑业为实现“两个一百年”奋斗目标作出更大贡献，把建筑业打造成名副其实的国民经济支柱产业。（中国建设报）