编者按：2月3日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署建立解决农民工工资拖欠问题的长效机制，切实维护农民工合法权益。2月8日，李克强总理再次主持召开国务院常务会议，决定进一步清理和规范涉企收费，持续为实体经济减负；部署深化建筑业“放管服”改革，推动产业升级发展。

从建筑业视角来看，行业转型升级和解决农民工工资拖欠是一脉相承的两个议题，建筑业的快速发展和农民工产业工人队伍的不断壮大唇齿相依、须臾不可分离。当前，建立解决农民工工资拖欠问题的长效机制；从政府和市场两个角度入手，从根本上杜绝讨薪事件的发生；追根溯源，改变拖欠工程款生存的制度和市场土壤，对于行业进一步健康发展意义重大。

多措并举 建立欠薪治理长效机制

业内人士认为，将农民工欠薪治理问题上升到国务院常务会议层面讨论，是我国经济社会步入新常态以来的一项重大事件，李克强总理在会上“决不能让农民工的辛勤付出得不到回报”的呼声振聋发聩、让人警醒，打响了2017年农民工欠薪治理的“发令枪”。

众所周知，农民工工资被拖欠并不是某一个时段的话题，而是很多地区、很多用工领域都存在的普遍现象。有人说，农民工群体如今已陷入“年年干活年年欠、年年讨薪年年难”的怪圈，这一点在建筑领域表现得尤为突出。

《2015年全国农民工监测调查报告》（以下简称《报告》）显示，2015年全国农民工总量为27747万人，其中从事建筑业的农民工比重为21.1%，远高于其他行业。

而由于建筑业总体上采取的是管理层、劳务层“两层分离”的管理制度，管理线条较为粗放，因此建筑业事实上也成为了农民工工资拖欠的“重灾区”。《报告》称，2015年，建筑业农民工被拖欠工资的比重为2%，较2014年提高0.6个百分点，约117万余人被拖欠工资，远远高于其他农民工相对集中的行业。

李克强总理强调，解决拖欠农民工工资问题，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定。近年来，各地各部门按照党中央、国务院部署，治欠力度不断加大。

从制度层面来看，国家出台了农民工工资保证金制度，在工程开工之前，由建设工程项目审批行政部门负责通知，并监督建设单位按照工程合同价款的3%向银行专户存储，实行专户存储、专项支取，在很大程度上为农民工工资拖欠问题的解决提供了基本保障。在2015年的《政府工作报告》中，李克强总理更提出了“全面治理拖欠农民工工资问题，健全劳动监察和争议处理机制，让法律成为劳动者权益的守护神”的要求。

2016年年初，国务院办公厅印发《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（以下简称《意见》），从规范企业工资支付行为、健全工资支付监控和保障制度、推进企业工资支付诚信体系建设、依法处置拖欠工资案件、改进建设领域工程款支付管理和用工方式五个方面提出了16条具体治理措施，着力规范工资支付行为、优化市场环境、强化监管责任，健全预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，全面治理拖欠农民工工资问题，从根本上杜绝农民工讨薪事件的发生，为农民工劳动报酬权益提供保障。

数据显示，截至2016年10月底，山西省共查处拖欠农民工工资案件1889件，涉及农民工4.82万人，追回工资6.07亿元；河南省法院共受理拖欠农民工工资案件5441件，涉及农民工8128人，涉案金额12.8亿元，追回劳动报酬10.7亿元；山东省共为15.39万农民工追回工资9.21亿元，曝光用人单位88家，向公安机关移送拒不支付劳动报酬案件85起，农民工工资拖欠总额明显下降。2016年12月底，人社部、发改委、公安部、财政部和住建部等12个部门在全国组织开展农民工工资支付情况专项检查，引导各地各部门联合行动重拳打击恶意拖欠农民工工资行为，确保农民工足额拿钱过年。日前，按照国务院工作部署，国务院办公厅就解决拖欠农民工工资问题派出调查组，赴部分省区开展实地专项督察。

从较长的时间维度上看，国家一直在试图从制度上解决农民工工资拖欠这一常态化问题。而从实际效果来看，成绩是显著的，但仍然存在一些问题，“讨薪”仍然是每年年关各地最头疼的问题之一。当前，李克强总理在2017年春节刚过便打响了清欠“第一枪”，2017年的农民工工资拖欠治理举措或将给2亿农民工带来更大的惊喜。

抓住要点 杜绝讨薪事件发生

2016年，陕西省安康市岚皋县政府工作组远赴河北省秦皇岛市青龙县为农民工讨薪被拒之门外，全社会掀起了对农民工讨薪难的大讨论。从统计数据来看，建筑行业仍是农民工工资拖欠的高发领域，不少地区建筑领域拖欠工资案件甚至占到拖欠工资案件总数的一半以上，建筑业讨薪的艰难程度也高于其他行业。而从当前形势来看，这一矛盾依然没有得到根本性改善。

层层转包、违法分包屡禁不绝。在管理层和劳务层“两层分离”的制度约束下，大多数建筑企业都没有足够的一线工人，只能通过劳务公司招募一线员工，将工程分包给施工队。而在工程最终转包给某个自然人的层层发包过程中，垫资施工大量存在，建设单位拖欠建筑企业工程款，建筑企业便以此为理由拖欠供应商的材料款和工人工资等，债务纠缠不清，各方只有牺牲农民工这一弱势群体的利益，引发欠薪事件。

农民工权益保护意识淡薄。劳动合同本是保护农民工的有力手段，尤其是发生欠薪、工伤纠纷时，劳动合同是最重要的依据之一，一份标准的劳动合同应该是工资发放、社会保险等的重要依据，可以有效地避免和减少劳动纠纷。在讨薪事件中，农民工没有与用人单位签订劳动合同的现象屡见不鲜，既无合同也无欠薪证明，多数农民工甚至不知道自己在给哪家企业干活，只是与包工头达成了口头协议，给欠薪治理带来了相当大的难度。《报告》显示，2015年，与雇主或单位签订劳动合同的农民工比重为36.2%，建筑业农民工2016年劳务合同签订率54%～70%，虽然官方规定签订劳动合同是一项硬性政策要求，但不签合同仍是建筑行业的潜规则。

企业欠薪违法成本过低。人力资源社会保障部副部长邱小平表示，企业拖欠工资的违法成本过低，最高罚款不超过2万元，与用人单位动辄数百万元甚至上千万元的拖欠工资数额相比，不足以起到震慑作用。“恶意欠薪”虽早已被纳入刑法中，但在现实中，“恶意欠薪”仍然停留在民事纠纷层面，因“恶意欠薪”而被追究刑事责任的法人微乎其微。

“依法讨薪”成本过高。专家分析称，为了索要不足1000元的工资，完成所有法律程序，农民工需要直接支付至少920元各种花费；耗时11～21天，折合误工损失550～1050元；国家支付政府工作人员、法官、书记员等人员工资至少1950～3750元。综合成本在3420元～5720元之间。如果提供法律援助，则成本最少要5000元、最高将超过9000元。讨薪成本过高，导致农民工或选择忍气吞声，或选择走极端道路，使欠薪问题久治不绝。

专家表示，建筑业欠薪事件高发、频发，是行业粗放型生产方式的重要体现，要建立解决农民工工资拖欠问题的长效机制，必须从政府和市场两个角度入手。

在2月3日的国务院常务会议上，李克强总理提出了五点建议，为政府部门深入做好欠薪治理工作指明了方向：一是深入开展专项整治和督查，集中曝光一批典型案件，严肃查处欠薪违法行为包括欠薪陈案，坚决打击恶意欠薪违法犯罪。尤其要坚决解决涉及政府项目拖欠工程款导致欠薪问题。二是落实欠薪发生地省级政府负总责、市（地）县级政府具体负责的属地责任和人社部门监管责任，对工作不到位的要问责。加快建立协调解决欠薪问题的地方政府横向网络。对因欠薪导致生活困难的农民工要加大救助力度。三是各级人社部门要畅通网站、热线等欠薪投诉举报渠道，并通过媒体或在工地设告示牌等方式广而告之，让农民工投诉“有门”。四是建立拖欠工资“黑名单”制度，对列入名单的企业采取限制市场准入等惩戒措施，情节严重的降低资质等级。对长期拖欠工程款的单位不得批准新项目开工。五是以工程建设领域为重点，督促企业依法按月足额支付工资，全面推行施工过程结算、工资专户管理和银行代发等制度，加快构建确保农民工拿到“辛苦钱”的长效机制。

诚然，以行政手段推动农民工欠薪治理步入常态化，是近年来政府致力的重点，而从行业长远发展的视角来说，建筑业发展环境进一步改善，真正实现市场化、规范化、法治化，才能从源头上杜绝欠薪事件的发生。因此，从这一点出发，业内人士认为，应当从以下几方面入手。

全面推行劳务实名制管理。建筑业管理层和劳务层“两层分离”在当下的“异化”，产生的最大问题是施工企业与一线施工人员互相不了解，甚至没有基本的权利义务关系，多数员工只知有包工头而不知有企业，多数企业只知有劳务分包负责人而不管具体施工人员是谁。2014年，住房和城乡建设部在《关于进一步加强和完善建筑劳务管理工作的指导意见》中，首次提出了“推行劳务人员实名制管理”，在工资发放等方面明确了建筑施工企业需要承担的责任：一是承担工人的社保缴纳，保障其合法权益。建筑施工企业应与自有劳务人员依法签订书面劳动合同，办理工伤、医疗或综合保险等社会保险，并按劳动合同约定及时将工资直接发放给劳务人员本人，保障其合法权益。二是承担劳务费用结算和工资支付责任。按照“谁承包、谁负责”的原则，施工总承包企业应对所承包工程的劳务管理全面负责。施工总承包、专业承包企业将劳务作业分包时，应对劳务费结算支付负责，对劳务分包企业的日常管理、劳务作业和用工情况、工资支付负监督管理责任。

可以看出，只要劳务实名制在建筑业全面推开，农民工工资拖欠难题便可以迎刃而解，但实际上，劳务实名制短期来看本质上是对施工企业的硬性约束，要企业自己给自己戴上“紧箍”，道路依然漫长。2016年11月29日，福建省住房和城乡建设厅发布了《关于推进工程建设项目劳务实名制管理工作的通知》，要求自2017年1月1日起在福建省建筑和市政工程项目全面推进项目劳务实名制管理，福建成为了全国第一个全面实行“劳务实名制管理”的省份。

全面推进行业诚信体系建设。诚信缺失是建筑业粗放式发展的表现，也制约着建筑业的进一步快速发展。建筑业欠薪事件频发，从一定程度上说，直接原因在于建筑市场秩序混乱，不良行为得不到应有的惩罚。专家认为，一要建立建筑市场不良行为记录和公示制度，将诚信直接与工程招投标挂钩，对失信者进行经济和名誉处罚，对诚实守信的企业和人员给予鼓励，引导企业向规范化方向发展，同时迫使建设（业主）单位不敢选择信誉差的施工、监理企业，实现农民工工资拖欠的“垂拱而治”。二要建立建筑市场信用评价制度。2016年11月17日，全国建筑市场监管公共服务平台正式上线运行，涵盖“建设工程企业、从业人员、建设项目和诚信记录”4类重要信息。该平台能综合反映建筑市场各方责任主体的行业信用状况，通过平台的数据采集、整理，将企业诚信、个人诚信行为量化，并应用在工程建设各个环节之中，对规范行业各主体行为具有重要的推动作用。

随着政府和建筑业同仁的共同努力，行业农民工工资拖欠问题将逐步得到根治，更重要的是，建筑业发展的环境也将得到进一步整饬，为行业实现更快发展奠定基础。

追根溯源 改变欠薪生存的土壤

拖欠工程款向来被认为是农民工工资拖欠的“罪魁祸首”。在春节过后召开的两次国务院常务会议中，“政府拖欠工程款”都是李克强总理念兹在兹的重点议题。

长期以来，我国建筑业进入门槛低，行业平均利润率长期维持在较低水平，“僧多粥少”问题长期困扰着整个行业。在市场上，业主往往抓住行业特点，利用买方优势，提出垫资施工、延期结算、打折扣等条款，强加于建筑企业，给工程合同的正常履行埋下隐患。而一些政府部门热衷于建设所谓“形象工程”、“政绩工程”、“献礼工程”，并在工程建设过程中带头违反建设程序，部门之间相互攀比、贪大求全，不断扩大建设规模、提高建设标准，并最终导致大量工程款的拖欠。以东部某省为例，2015年底，该省披露的2014年全省17个市（含所属县乡）政府拖欠工程款达1006.07亿元，至审计日仅清偿197.12亿元。其中，拖欠3年以上的工程款共计242.16亿元，占全部拖欠工程款总额的24.07%。

而当施工企业没有足够的资金支付给作业队或工班长时，就不得不选择每月只发部分工资（生活费）或停发工资，最终形成建设单位拖欠施工企业工程款、施工企业拖欠作业队或工班长劳务费、作业队或工班长拖欠农民工工资的层层拖欠现象。在现实中，当业主拖欠工程款导致施工企业拖欠农民工工资成为既成事实时，施工企业往往在第一时间成为“众矢之的”，无论是政府部门、社会舆论还是农民工，都会将责任压到施工企业肩上。2016年年初，国务院办公厅印发的《意见》第九条“落实清偿欠薪责任”指出：“招用农民工的企业承担直接清偿拖欠农民工工资的主体责任。在工程建设领域，建设单位或施工总承包企业未按合同约定及时划拨工程款，致使分包企业拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业以未结清的工程款为限先行垫付农民工工资。建设单位或施工总承包企业将工程违法发包、转包或违法分包致使拖欠农民工工资的，由建设单位或施工总承包企业依法承担清偿责任。”而同时，“不得以工程款未到位等为由克扣或拖欠农民工工资”也赫然出现在各地出台的相关文件中。

也就是说，当农民工工资拖欠事件发生时，无论原因是不是业主拖欠了工程款，施工企业都要承担起农民工工资清欠的责任。在这一“生态链”中，施工企业才是真正的“弱势群体”。因此，对企业来说，最佳策略便是在合同签订之初和工程建设过程中，采取相关措施，避免工程款拖欠的发生。要达到这一目的，业内人士分析称，以下几方面举措值得重视。

谨慎承揽工程，拒绝垫资施工。在新常态下，企业应充分加强风险防范意识，避免盲目经营，拒绝垫资施工。在施工合同签订之前，必须对建设方的社会信誉、建设项目的可靠性及相关手续的完备情况、建设资金的落实情况等进行详细调查；在合同条款订立过程中，应避免留下隐患，造成工程款支付周期长、预留质量保证金过多等问题。

全面推行建筑业“双担保”制度。为预防工程款拖欠，《意见》明确提出了“在工程建设领域推行工程款支付担保制度，采用经济手段约束建设单位履约行为”。江苏省建筑市场管理协会会长汪士和表示，目前，我国建筑市场普遍实行的是规范承包企业的“履约担保”制度，但并不要求建设单位提供“支付担保”，这不符合国际市场惯例。从根本上说，“履约担保”只保护了建设方权益，为建设方拖欠工程款打开了方便之门。要保障建筑业企业的权益，必须规范业主的行为，凡是业主要求施工企业提供“履约担保”的，应对等向施工企业提供工程款支付担保。

全面推行施工过程结算。《意见》提出“建设单位应按合同约定的计量周期或工程进度结算并支付工程款”。据企业反映，“以审计结果作为工程竣工结算依据”的通行做法，已经成为了工程款拖欠的主要因素。在现实中，验收难、审计难、决算难的问题普遍存在，在业主眼中，审计是拖延决算的“妙招”，审计时间短则一年、长则两三年都是正常现象，其间，由于没有形成业主和施工企业共同认定的决算，连立法的依据也没有。《意见》提出的“过程结算”办法，可以避免工程项目质量验收完成后建设单位用拖延决算、无限期审计来达到不付工程款、拖延工程款支付目的的事件发生。

小　结

春节之后召开的两次国务院常务会议与建筑业密切相关，正切中当前建筑业改革的重点，与住房和城乡建设部近年来出台的各项举措相契合。相信随着劳务实名制改革和劳务用工制度改革的进一步推进，我国建筑业产业工人队伍的壮大将指日可待；而资质改革、招投标制度改革、监管制度改革的进一步深化，也将促进行业风清气正秩序的尽快形成。在这两次高规格会议的推动下，2017年，以农民工欠薪治理为切入点、以工程款拖欠治理为重点，建筑业深化改革的步伐将进一步加大。（中国建设报）