中国城市化目前存在的主要问题

近年来，中国城镇化进程高速发展，实现了历史性跨越。2011年，中国城镇化率达到51.27%，首次实现城镇人口超过农村人口。对于这个方面的巨大成就应该充分肯定，各个方面的总结分析也不能少。我想更多地谈一下这种高速发展带来的挑战和问题，这是我们讨论不多的，但却是必须要正视的。中国近年来城市化的高速发展，既有其经济社会发展的客观需求，也有一些是由于扭曲的激励机制所造成的。主要观察到的问题有以下几个方面：

一是城市功能定位太高太全。

目前一个比较普遍的现象是全国很多城市的发展定位都很高，希望是国际、国内或者区域的中心城市；想承担的功能太齐全，希望成为经济中心、文化中心、金融中心等。这样的结果是从城市规划、基础设施建设、人口规模等都在不断升级提高，需要的投资也越来越多，国际上看到的“城市病”也越来越普遍。

出现这种高定位攀比现象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意，就越能够从上级或其他地方吸引到投资，从而形成了一种特定的攀高的激励机制。如果说国际上比较突出的“城市病”在一些国家的首都和特大城市出现，那么中国的特点就是“城市病”已经蔓延到省会城市甚至二三线城市。这种定位高、功能全的城市建设往往投入巨大，但潜在的投资浪费的风险也很大。毕竟一个国家不可能有那么多的金融中心或者是其他各种中心。

二是地方政府推动城市化心情太急。

从各级政府提出的发展目标和实现速度看，中国城市化的进程太快了，很多在其他国家需要10年、20年甚至半个世纪才能完成的建设，我们在一个4~5年任期之内就必须完成，与国外形成了鲜明的对比。典型的例子就是哈佛大学近10年前在萨默斯担任校长期间启动的一个扩展校园的计划，要在查尔斯河的另一边增建一些教学和研究楼群。相关计划与当地百姓、校内教师学生经过多轮沟通，甚至在学校办公楼中单独辟出一个展室，向感兴趣的社会公众解释说明新校园的方案。但这个计划要经过15~20年的过程才能完成。

就在哈佛扩建方案征求意见的同时，中国数以百计的大学已经在几年之间建成了一座座新的大学城或新校区。这种差别，一方面有我们作为后发国家争分夺秒的干劲儿、有我们地方政府的各种创新，另外一个方面也有我们任期制的因素。各级领导干部都非常急迫，希望在自己的任期内干出一番业绩，为自己下一步的发展奠定基础。但城市化发展和城市建设的很多重要过程与我们干部任职的周期未必吻合。最近很多城市遭受极端气候事件影响暴露出的城市基础设施薄弱的问题，就反映了我们“大干快上”的后遗症。很多城市重大发展项目留下的后遗症还远远没有暴露，因为当时主政的领导目前已经成为上级领导了，大家当然不愿意给领导脸上抹黑。这样就形成了一个恶性循环。

三是城市规划及相关政策变化太快。

与上面的问题相关的一个问题就是我们的官员变化太快，规划变化太快，政策变化太快，工程项目执行得更快。官员一变，发展思路和规划就要跟着变，相应的政策和执行都要变。当今中国政治经济社会发展环境在不断变化，城市规划及相关政策的变化是理所当然的。

但是一个城市的经济社会也有其内在的发展规律，人文社会环境也有其演变规律，一个好的城市规划就是应该在认识到这些规律的基础上对一个城市长远发展的勾勒。如果这种规划可以两三年就随意更改，要不就是这种规划根本没有前瞻性，要不就是这种更改是违背城市发展规律的。现在很多城市“千城一面”，奢华凌乱，就是这种快速变化的后果。

中国城市发展的几个核心要素：理念、制度、资源

造成上面这些问题的根源在哪里？我想是否可以从城市发展的理念、制度和资源这三个核心要素来考虑。

城市发展的首要因素是理念。

目前城市化的观念好像就是物理空间环境的变化，所以城市化的快速发展有一个因素就是把原来属于乡村的地域划入城市空间地域。但是更严格地说，这种城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因为城市化的核心应该是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等现代化。

现在全社会都关心的农民工问题背后就是拿什么来衡量城市化。农民工的出现是从上世纪80年代开始，他们活跃在城市生活中的各个方面，是我们生活的一部分，但他们跟我们生活在两个世界。我们当时觉得不习惯，现在已经习以为常了。这就是目前这种不完全城市化的问题，把城市化看成是人的生活所在地的现代化，从这个意义上说，成百上千万的农民工兄弟姐妹生活在城市，已经城市化了。但是他们并没有享受到现代化的好处，他们离真正的城市化很远。

还有很多与城市相关的理念问题，如可持续发展的理念在城市化过程中尤其重要。我们所要的现代化不仅是我们这一代人的现代化，而是未来可持续的现代化，不能我们这代人把所有的资源（包括土地）都消耗光了。所以我觉得城市化首先要考虑的是理念问题。

其次是城市发展背后的制度要素。

要想理解当今中国城市发展的各种现象，核心是了解其背后的各种制度安排。例如，前面谈到的中国城市发展定位太高太全，其背后的制度原因是我们当前城市发展资源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能从中央或上一级的政府获取更多的发展资源或重大项目，越有可能形成正反馈循环，在激烈的城市发展竞争中实现高速发展。

因此，要想改变观念，做到资源配置的科学化，非常重要的一点就是建立城市发展科学化与民主化的制度安排，当今媒体上经常谈到财政透明与公共治理、公共决策、协商民主、反腐倡廉、廉洁城市、群众公议制度、社会治理创新方面，都是制度建设的内容，都需要深入探讨。如果没有这样的制度保障，我们所提倡的各种先进理念是很难落实的。

还有就是城市化涉及到的资源。

目前大家关心的是资源配置的科学化问题，包括城市空间资源利用的科学化，城市规划的变革，城市经济的发展和城市管理的创新等。核心问题是各种资源怎么能够非常好地利用起来，这里有很多方面的问题值得探讨。我们过去过于注重一个城市的有形资源的利用，其实城市无形资源，如文化资源等也是非常重要的。美国匹兹堡市的转型升级中文化社会资本起了非常关键的作用。